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[xxxvi]参见程琥：对罚没物品处置行为明显不当的应予撤销——刘某诉北京市房山区人民政府没收物移交批准案，载《法律适用（司法案例）》2018年第22期。

而在法条内容上，与旧法第11条第1款第8项相比，新法第12条第1款第12项存在实质性变化，即受侵害客体由昔日的人身权、财产权扩大至人身权、财产权等合法权益（见表2）。马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2009年版，第164页。

所谓法律效果，即法律权利或者义务的设定、变更、解除或具有法律约束力的确认，[50]其由行为者的主观意思表示所直接引起，而非由法律设定。[69] 参见江利红：《日本行政过程论的主要观点探析》，载《国家检察官学院学报》2012年第3期，第151页。[61] 参见[美]朱迪·弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆2010年版，第570页。根据美国的法理及判例，司法审查是纠正不法行为的基本措施，若行政机关超越法定权限，则司法审查乃理所当然之事。三是由自由权中心主义向自由权与社会权并立的结构调整。

当面对一些充满技术内容的行政行为时，法官往往显得无知而笨拙，故试图通过司法权解决所有行政争议，在客观上可谓困难重重。[62]该权利之设置旨在摆脱国家权力对人民自由范围之干涉。例如，2018年全国行政复议案件审结情况为：维持决定占50.8%，驳回决定占12.06%，撤销决定占9.91%，确认违法决定占3.03%，变更决定占0.21%，责令履行决定占1.96%，调解结案比例为10.05%。

这主要包括：（1）法律规范本身不完善时，由法官突破实定法的规定适用行政法基本原则，能动实现个案正义。参见周汉华：《中国行政复议制度的司法化改革方向》，载前引[24]，周汉华编书，第8页。[10]张红结合证券执法和解对行政执法和解制度展开了研究。从起诉人的角度看，公民向法院提起行政诉讼的目的是希望法院对其受到损害的合法权益予以救济。

最后，行政机关有更多资源可供调配，能够更好回应当事人的合理利益诉求，更有条件化解基于历史原因形成的行政争议。依法行政是行政行为应当遵循的基本原则，但当行政法律规范本身为恶法或者存在立法缺位等问题时，机械遵循依法行政原则反而会对个案当事人的权益造成实际损害，此时需要法官在个案裁判中发挥能动性，弥补实定法存在的问题，为原告提供实质救济。

在行政复议法修订中全面引入直接言词原则已有很好的实践基础。实质性的内涵应当如何理解？江必新认为，实质法治主义之下纠纷的实质性解决主要包含三层意思：一是案件已经裁决终结，二是当事人之间的矛盾真正得以解决，三是通过案件的审理，明晰了此类案件的处理界限。2018年，国务院法制办与司法部合并重新组建司法部，机构改革之后，行政复议机构如何设置面临新的问题。针对单方书面审查存在的一系列问题，域外也在进行制度调整。

司法行政部门与政府法制工作机构重组之后，复议职能进入新成立的司法行政部门，[31]将复议机构直接设在复议机关之下，能够解决政府法制工作机构由政府内设工作机构转变为部门内设机构之后复议体制面临的一系列新问题：（1）能够解决复议人员编制不足的问题。裁决者中立是现代争议解决机制的核心要求，行政复议委员会引入独立于行政机关的外部力量，有助于消除申请人和公众对复议官官相护的感受，有助于复议满足裁决者中立性的要求，选择行政复议委员会机制更有利于塑造公正的行政复议制度。全部集中模式与部分集中模式都与现行复议机构设置冲突。行政复议与行政诉讼同为行政争议解决机制，二者既各有特点与优势，也存在很多制度共性。

[17] 参见贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现——以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，《法律适用》2012年第4期，第67页。但是，外部人员的遴选、外部人员与行政内部人员的关系、外部人员能否充分履职等问题都会影响这一机制的实际效果，这是行政复议委员会机制的不利之处。

[33]行政复议委员会这一组织形式有助于弥补行政复议作为行政内部救济机制所具有的公正性不足的天然缺陷。现代行政管理涉及的领域广、事务复杂，很多管理领域带有极强的专业性，如环境保护、专利确权、安全生产、食品安全监管、危险物品管制等等。

未来修法如果将行政复议权集中至一级政府行使，同时在行政复议机关内设置专门的复议机构，便能为复议审理模式的再造提供基础。[22] 参见刘莘：《行政复议的定位之争》，《法学论坛》2011年第5期，第14页以下。其中，行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序，意味着程序获得实质终结。行政案件的裁判除了具有化解个案争议的功能，还能发挥对客观公法秩序的释明及对行政机关和社会公众未来行为的引导作用。复杂的社会现实因素对个案审判所应达成的目标提出了新的要求，化解行政争议是行政诉讼的最终目的。此外，2018年国务院法制办与司法部合并组建了新的司法部，地方层面的改革陆续到位。

行政复议体制改革如果能将行政复议权集中由政府行使，宪法关于政府与其所属部门、上级人民政府与下级人民政府关系的规定，便能为复议决定积极回应申请人的主观利益诉求奠定基础。[15]贾亚强参考了钱弘道、吴亮提出的纠纷解决目的，[16]主张行政争议实质性解决包含三层内容，即纠纷解决的妥善性、一次性和迅速性。

参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编：《关于行政复议与行政诉讼衔接机制的研究报告》，载《行政诉讼法立法背景与观点全集》，法律出版社2015年版，第296页。直接形成行政法律关系主要针对行政机关不履行法定职责的案件。

基于复议机关与行为机关之间的上下级领导关系，以解决行政争议为目的建构行政复议决定制度不存在行政诉讼判决重构所要面临的阻碍，复议机关与行为机关之间的组织关系也为复议实质解决争议奠定了组织法基础。法院司法审查的强度和深度均需在宪法、行政诉讼法及司法解释所设定的关于司法权与行政权关系的框架内展开。

复议体制改革应在由一级政府集中行使复议权的基础上，保障复议机构的专门性与相对独立性，组织形式采引入外部社会力量的行政复议委员会模式，以弥补复议机构中立性之天然不足，不宜采用人员完全来自行政体制内的行政复议局模式。行政复议的最大优势在于，复议机构具有主动、全面查明案件事实的层级优势和专业优势，可为直接调整行政实体法律关系创造条件。[9] 山东省高级人民法院、云南省高级人民法院在研究中也明确提出，探索实质化解行政争议的目的，是希望在实现行政诉讼法律效果的同时实现社会效果，解决行政案件上诉率、申诉率过高，当事人反复上访、申诉等问题。直接言词原则要求争议双方与裁决者同时在场，以口头方式就案件事实问题、法律问题陈述己方观点、反驳对方意见，裁决者在同时听取双方意见的基础上把握案件的实质争议点，进而作出裁断。

在作为类行政案件中，法院仅在有限范围内适用变更判决。第一，有利于保障复议机构专职办案，更好实现实质性解决行政争议。

修法若将实质性解决行政争议作为指导思想，以撤销决定为中心建构的复议决定体系必须作出相应调整。为回应日益复杂的行政管理实践，实现对公共事务的有效治理，个案裁量正义、行政效能、行政执法资源有限等一系列关键词成为行政执法必须综合考量的因素，相应地，法律规范之外的诸多因素也进入到行政行为正当性构成体系之中。

一些案件中，原告看似赢了官司，问题却没有得到实际解决，历经一审二审再审，原告手拿胜诉判决，却发现行政法律关系并没有发生根本变化。[18] 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第91条，将行政诉讼法第72条规定的履职判决区分为两种情形：原告请求被告履行法定职责的理由成立的，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，判决被告在一定期限内履行原告请求的法定职责。

争议的出现和有待解决是启动复议程序的直接原因，因此，复议活动就其内容而言应为解决争议的活动。复议工作人员容易忽略申请人的实质诉求，不利于争议的实质性解决具体而言，既要求权力覆盖范围广泛且组织规模庞大，又要求权力的执行力具有高度组织性和统一性。广义的治包括立法、行政等国家权力活动，它能够专业化地应对社会复杂情势。

[36]两位学者的上述归纳，无疑看到了政治系统功能取向中的政治效率面向，但政治效率需置于社会系统功能分化背景下的政治系统功能定位中方能更好展现。[39] 2018年6月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，决定由宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。

当全国人大及其常委会对立法、行政等国家公权力的行使进行审查时，必须借助合宪或违宪的符码来运行，而不能直接将经济、道德等其他类型的符码作为判断标准。由于常规的科层体制难以满足上述要求，为实现政治目标，只能突破常规，展开运动式治理。

虽然由其产生的国家权力机关要以不同方式接受全国人大的监督，但不意味全国人大可以直接介入其他国家权力的运行。合宪性审查的政治功能决定了，法律性的合宪性审查应改变当前多元多轨的立法审查现状，转向全国人大及其常委会与最高人民法院相衔接的二元双轨机制。